Werk aan Uitvoering: van principaal-agent naar stewardship

Nieuwsbericht | 21-09-2023 | 11:49

Werk aan Uitvoering

Wat is Werk aan Uitvoering? WaU is een overheidsbreed programma ter verbetering van de publieke dienstverlening. Om beter aan te sluiten op de verwachtingen en behoeften van burgers en ondernemers. Er wordt langs zes sporen gewerkt: dienstverlening, digitalisering, wetgeving, samenwerken in de driehoek, statuur en vakmanschap, en de rol van de politiek.

In Nederland hebben we als overheid veel dingen goed geregeld. Toch gaat het soms onbedoeld mis, waardoor burgers en ondernemers soms verdwalen of zelfs in de knel komen. Ook hebben ambtenaren te weinig ruimte om passende oplossingen te bieden.

Een grondige probleemanalyse¹ door ABD Topconsult in 2020 heeft laten zien dat de grenzen zijn bereikt: de balans tussen wat wordt verwacht en wat kan worden waargemaakt door de mensen in de uitvoering is sluipenderwijs verstoord. Fundamentele ingrepen werden nodig geacht. Ingrepen die patronen doorbreken om de toekomstbestendigheid van de uitvoering te waarborgen, een verandering van aanpak, waarbij alle betrokkenen stappen moeten gaan zetten voor betere condities voor de uitvoeringsorganisaties. Dit alles om burgers beter te kunnen bedienen. In het tweede rapport² zijn feitelijke handelingsperspectieven geboden die bijdragen aan een meer toekomstbestendige en wendbare uitvoering, die burgers in een veranderende maatschappij zo optimaal mogelijk kan bedienen. Deze handelingsperspectieven vormen een stip op de horizon voor de komende tien jaar. Ze bevatten wijzigingen op systeemniveau die effect hebben op alle betrokken actoren: de uitvoeringsorganisaties zelf, de ministeries en eigenaren, de burgers en de politiek. Rondom ieder handelingsperspectief is een groep mensen die het denken en doen rondom het onderwerp verder brengen. Dit kan bijvoorbeeld het ontwikkelen en invoeren van een nieuwe manier van werken zijn, een concrete oplossing voor een bepaald vraagstuk of het aanjagen van samenwerking.

Spoor 4: Verbeteren van de samenwerking in de ambtelijke sturingsdriehoek

Een van de genoemde handelingsperspectieven van WaU is het verbeteren van de samenwerking tussen verschillende partijen in de zogenoemde (ambtelijke sturings)driehoek bij brede maatschappelijke opgaven: Hoe werken we met elkaar? Hoe zorgen we voor een goed en gelijkwaardig samenspel tussen partijen en wat doe je als de relatie onder spanning komt te staan?

Nederland veiliger maken, het innen van belastingen en het beheren van de wegen. Dit zijn voorbeelden waarbij de opdrachtgever, opdrachtnemer en eigenaar elk hun eigen rol en bijdrage hebben in de maatschappelijke opgaven.

Op papier lijkt het eenvoudig: een opdrachtgever die beleid maakt, een opdrachtnemer die uitvoert en een eigenaar die de continuïteit bewaakt, maar in de praktijk zien we dat elke samenwerkingsdriehoek eigenlijk anders is.

Heldere afspraken, vertrouwen, gelijkwaardigheid, rolvastheid en gezamenlijk opgavegericht werken zijn belangrijke ingrediënten voor een effectieve samenwerking in de driehoek. Een mooie Handreiking met ‘Tips en tricks voor het organiseren van een gesprek over de samenwerking in de ambtelijke driehoek’³ is inmiddels verschenen.

Met bovenstaand perspectief in gedachten is door het programma WaU een aantal actiepunten geformuleerd. Zo zal bijvoorbeeld worden ingezet op werkbare en doorleefde samenwerkingsafspraken in navolging van de codes voor de semi-publieke sectoren. Ook worden door het programma WaU uitgangspunten geformuleerd voor bestuurlijke driehoeken om de effectiviteit van en wisselwerking met ketens te versterken, daarbij specifiek inzoomend op de verschillende rollen in de driehoek.

Overgang van principaal-agent naar stewardship

Een ander, meer fundamenteel, actiepunt is het vervangen van het zogenoemde ‘principaal-agentmodel’ door het ‘stewardshipsmodel’ voor de inrichting van de sturingsrelatie tussen eigenaar, opdrachtgever(s) en uitvoeringsorganisatie en voor de samenwerking in de keten. Dit zijn bestuurskundige en politicologische begrippen die met name in de jaren ’90 veelvuldig werden aangehaald. Punten die daarbij aan bod komen zijn de vertrouwensrelatie, resultaatafspraken en het voeren een open gesprek over de verschillende belangen. De begrippen ‘principaal-agentmodel’ en ‘stewardshipsmodel’ zijn geen gesneden kost voor iedere ambtenaar: wat betekenen ze precies en wat levert de voorgestane switch van principaal-agent naar stewardshipsmodel nu eigenlijk op? Schillemans⁴ heeft een goede toelichting gegeven op de modellen.

Principaal-agent model

In het principaal-agent model is er een ‘principaal’ die een opdracht verstrekt en een ‘agent’ die die opdracht uitvoert. In het openbaar bestuur zijn ministeries in dit model de principaal. De agent is dan een uitvoerende organisatie zoals een baten-lasten dienst, een zelfstandig bestuursorgaan of een private organisatie die – al dan niet met Rijksmiddelen – wettelijke taken uitvoert. In het laatste geval is vaak letterlijk sprake van een opdrachtgever – opdrachtnemer relatie. In de vormgeving van de relaties van kerndepartementen met baten-lasten diensten en zelfstandige bestuursorganen, wordt het relatiebeheer vaak ook expliciet gemodelleerd naar zo’n opdrachtgever-opdrachtnemer relatie. In de principaal-agent theorie is de principaal de ‘eigenaar’ van een taak en heeft om praktische of inhoudelijke redenen een agent ingehuurd om die taak daadwerkelijk uit te voeren. De agent voert die taak dus in de eerste plaats uit op last en ten behoeve van de principaal, maar heeft daarnaast uiteraard ook zo zijn eigen belangen en ambities. Verondersteld wordt dat ze allebei rationele actoren zijn die vooral worden gedreven door hun eigen belang. Die belangen zijn in theorie (deels) strijdig en de relatie draait daarmee om het reguleren van een fundamenteel conflictueuze band. Een voorbeeld: Een agent streeft bijvoorbeeld naar een hoge beloning voor zijn werkzaamheden en de principaal wil een agent juist weinig betalen voor zijn werkzaamheden. Hierdoor zullen zij niet in het belang van de ander handelen. Dat conflict hoeft in de dagelijkse praktijk niet bewust te worden beleefd. Onderhuids ligt hij desondanks – nog steeds volgens de theorie –voortdurend op de loer.

En ander prominent punt is de informatieasymmetrie tussen de principaal en de agent. Immers, een agent die over een bepaalde expertise beschikt, heeft meer informatie dan de principaal. Alleen de agent heeft de volledige informatie over zijn resultaten. Die informatieasymmetrie kan bijdragen aan wantrouwen tussen beide partijen.⁵

Stewardship-model

De stewardship-theorie is de tegenhanger van de principaal-agent theorie. De stewardship-theorie is ook een economisch model, maar verweven met psychologische en sociologische elementen. Bij deze theorie wil de steward de belangen van de opdrachtgever behartigen. Sterker nog: De steward heeft meer baat bij het collectief gedrag dan egoïstisch individualistisch gedrag. De relatie tussen de steward en de opdrachtgever is gebaseerd op lange termijn-relatie en op vertrouwen.

De theorie legt de sturingsrelatie uit op basis van een aantal niet-economische veronderstellingen. De eerste veronderstelling is dat een steward gericht is op maatschappelijk of collectief belang. Ook op het moment dat een steward en de opdrachtgever niet op één lijn liggen, zal de steward voor het collectief belang gaan, omdat de steward meer waarde hecht aan de samenwerking. Het collectief belang levert voor de steward meer op dan zijn eigenbelang. Door het collectief belang te behartigen wil de steward iets betekenen voor de opdrachtgever. Daarnaast voelt de steward zich verbonden en verantwoordelijk voor de prestaties van de opdrachtgever. Een opdrachtgever kan bijvoorbeeld een organisatie, een bepaalde groep of de samenleving zijn.

De tweede veronderstelling gaat over de motivatie van de steward. Bij de principaal-agent theorie gaat het om extrinsieke motivatie en financiële beloningen. De stewardship-theorie gaat uit van intrinsieke motivatie en non-financiële beloningen. De steward wordt beloond door middel van intrinsieke prikkels, zoals de kans om te groeien en om iets te kunnen betekenen voor de maatschappij. Daarnaast is de steward gemotiveerd om een bijdrage te leveren aan de idealen van de opdrachtgever. De steward identificeert zich dan ook vaak sterk met de opdrachtgever.

De derde veronderstelling betreft de sturingsrelatie tussen de steward en de opdrachtgever. Aangezien de theorie ervan uitgaat dat de steward gemotiveerd is om de doelen van de opdrachtgever te behalen, wordt er op basis van motivatie aangestuurd. De steward mag zelf invullen hoe hij zijn taak uitvoert en wordt minder gecontroleerd door de opdrachtgever.⁶ De steward zal zichzelf controleren. De opdrachtgever bepaalt wat de opdracht is en creëert kaders waarin de steward zich kan bewegen. Echter is het essentieel dat de opdrachtgever de steward betrekt bij het opstellen van kaders, randvoorwaarden en doelen. Beide partijen moeten daarom regelmatig met elkaar in gesprek, dit vergroot ook het vertrouwen in elkaar.

In het verlengde hiervan is de vierde veronderstelling, een gelijkwaardige relatie, van belang. Er is een horizontale relatie tussen de steward en de opdrachtgever. Naast een lage machtsongelijkheid, is de veronderstelling dat persoonlijke macht (het beschikken van bepaalde kennis (expert power) of het zijn van een rolmodel) vaker voorkomt bij de stewardship theorie dan institutionele macht (macht die gekoppeld is aan een bepaalde functie of positie).⁷

Principaal-agentmodel en het stewardshipsmodel

De afgelopen jaren is, zoals hiervoor ook al genoemd, het sturingsmodel van de driehoek ontstaan voor de aansturing van uitvoeringsorganisaties. De driehoek bestaat uit de drie rollen: eigenaar, opdrachtgever en opdrachtnemer. Op rijksniveau bekleden de ministeries de rollen van eigenaar en opdrachtgever, en uitvoeringsorganisaties vervullen de rol van opdrachtnemer.

Hoewel het model uitgaat van gelijkwaardige verhoudingen, wordt dit in de praktijk niet altijd zo ervaren. De stewardship theorie en in de principaal-agent theorie kan als het ware over het driehoeksmodel heen worden gelegd. Beide theorieën geven aan hoe een sturingsrelatie is ingericht. De relatie kan worden ingericht als een stewardship-relatie of principaal-agentrelatie en daaruit komen verschillende kenmerken naar voren. Deze kenmerken kunnen volgens Kelder⁸ worden onderverdeeld in zes thema’s.

1. Belangen: In hoeverre wordt er uit eigenbelang gehandeld en in welke mate zijn de partijen betrokken bij elkaar. Een aspect van een stewardship-relatie is dat opdrachtgever, eigenaar en opdrachtnemer dezelfde belangen nastreven. In dit geval is uitvoering betrokken bij het maken van beleid en beleid is betrokken bij het uitvoeren van beleid. Hiertegenover staat de principaal-agentrelatie, waarbij de rollen ieder hun eigen belangen nastreven en de betrokkenheid laag is.
2. Motivatie: De stewardship-theorie gaat ervan uit dat opdrachtgevers zich meer richten op intrinsieke motivatie. Bij intrinsieke motivatie is er vaak geen noodzaak om opdrachtnemers te motiveren door middel van personen of factoren zoals geld. Daarentegen gaat de principaal-agent theorie uit van extrinsieke motivatie. Extrinsieke motivatie is vaak goed kwantificeerbaar, bijvoorbeeld in geld. Bij extrinsieke motivatie worden medewerkers gedreven door straffen en beloningen. Bijvoorbeeld een medewerker wordt ontslagen als hij of zij een bepaald resultaat niet heeft gehaald.
3. Macht: In hoeverre is er een hoge of een lage machtsafstand aanwezig in een sturingsrelatie. Als er een gelijkwaardige relatie is tussen de opdrachtnemer, opdrachtgever en eigenaar dan laat de relatie zich eerder beschrijven langs de lijnen van de stewardship theorie. Bij een stewardship-relatie wordt macht niet gekoppeld aan positie in een organisatie, maar gaat het om de persoon. Denk bijvoorbeeld aan een rolmodel of iemand die beschikt over bepaalde expertise. Er wordt gesproken over een principaal-agentrelatie als er een hoge machtsafstand is tussen de drie rollen. Macht wordt dan gekoppeld aan een positie in de organisatie.
4. Kennis: Dit gaat over hoeveel informatie er met elkaar gedeeld wordt en of er vertrouwen is tussen de drie rollen. Op het moment dat er expres informatie achterwege wordt gelaten, dan wordt er gesproken over een principaal-agentrelatie. Deze relatie is gebaseerd op wantrouwen. Als er kennis wordt gedeeld en de relatie is gebaseerd op vertrouwen dan is er sprake van een stewardship-relatie.
5. Sturingsfilosofie: In hoeverre vindt er een strakke controle op de uitvoering plaats en in hoeverre is dit noodzakelijk. Dus vindt er alleen controle plaats op de hoofdlijnen of wordt alles tot op de details gecontroleerd. Binnen een stewardship-relatie geeft de opdrachtgever de opdrachtnemer binnen gedeelde kaders de ruimte om zijn taak uit te voeren. De uitvoering speelt een grote rol in de totstandkoming van beleid. Binnen een principaal-agentrelatie wordt uitvoering sterk gecontroleerd. Dit is noodzakelijk, omdat de opdrachtgever en de opdrachtnemer niet dezelfde doelen nastreven. In deze relatie speelt de agent geen rol in de totstandkoming van beleid.
6. Relatie: Een stewardship-relatie gaat uit van een duurzame samenwerking tussen de opdrachtgever en de opdrachtnemer. De partijen zijn van elkaar afhankelijk en kunnen niet zomaar ervoor kiezen om de samenwerking te stoppen. Bijvoorbeeld een gemeente kan niet zomaar stoppen met een samenwerking met een verbonden partij die belasting voor de gemeente heft. Uitvoering en beleid beschikken vaak ieder over een monopolie positie, daarom zijn partijen over en weer afhankelijk van elkaar. Een principaal-agentrelatie is gebaseerd op contracten en op onafhankelijke partijen. De samenwerking is vaak voor een korte periode waarbij een zo’n hoog mogelijke efficiëntie centraal staat.

De zes thema’s kunnen verder worden uitgewerkt in indicatoren en variabelen.

Thema’s                                      Indicatoren en variabelen
	Principaal-agentrelatie	Stewardship-relatie
Belangen	Eigen belang: - Handelen vanuit eigenbelang - Niet betrokken bij het opstellen van doelen	Collectief belang: - Opereren vanuit gemeenschappelijke belangen - Alle partijen zijn betrokken
Motivatie	Extrinsieke motivatie: - Prikkels van buitenaf Financiële prikkels: - Goed kwantificeerbaar - Financiële beloningen - Financiële straffen	Intrinsieke motivatie: - Prikkels van binnenuit Niet-financiële prikkels: - Niet-financiële beloningen - Niet-financiële straffen
Macht	Hoge machtsafstand: - Ongelijkwaardig Institutionele macht: - Macht gekoppeld aan een positie	Lage machtsafstand: - Gelijkwaardig Persoonlijke macht: - Macht gekoppeld aan een rolmodel en expertise
Kennis	Informatieasymmetrie: - Weinig informatie met elkaar gedeeld Wantrouwen: - Wantrouwen naar elkaar	Informatiesymmetrie:  - Informatie wordt gedeeld Vertrouwen: - Veel contactmomenten - Transparant
Sturingsfilosofie	Uitvoering controleren: - Duidelijke afspraken en sturing van bovenaf Hiërarchisch structuur: - Beleid wordt ontwikkeld door de opdrachtgever - Opdrachtnemer heeft geen toegang tot de eigenaar	Uitvoering overlaten aan uitvoering: - Zelfsturing binnen de samen opgestelde kaders Horizontale structuur: - Beleid wordt gezamenlijk ontwikkeld - Alle rollen hebben toegang tot elkaar - Er zijn veel contactmomenten
Relatie	Korte termijn: - Kortdurende samenwerking Contractrelatie: - Onafhankelijk	Lange termijn: - Duurzame samenwerkingsrelatie Duurzame samenwerkingsrelatie: - Partijen zijn afhankelijk van elkaar

In het huidige overheidslandschap zullen nog maar weinigen het principaal-agentmodel prefereren. Ook al zullen door het toepassen van de stewardship theorie hoge ‘transactiekosten’ ontstaan. Immers, de opdrachtgever moet investeren in een goede relatie. De steward moet namelijk betrokken worden bij het formuleren van het probleem, bij het nemen van beslissingen en bij het uitwisselen van informatie. Ook moet de opdrachtgever zich inleven in de wensen en de behoeften van de steward. Dit kost geld en tijd. Wel zullen de transactiekosten na verloop van tijd afnemen, aangezien partijen elkaar beter gaan begrijpen en er een duurzame relatie ontstaat. Een korte samenwerkingsrelatie is, door de hoge investeringen in het begin, niet rendabel.

Afsluitend

Veel driehoeksrelaties binnen de overheid vertonen al veel kenmerken van het stewardshipmodel. Maar gezien het advies in het WaU-rapport om het stewardshipsmodel te hanteren kan het nuttig zijn om, als je zelf in een driehoek acteert, aan de hand van het principaal-agentmodel en stewardship-model de sturingsrelaties in kaart te brengen: zit deze meer op principaal-agent kant of duidt deze meer op een stewardship-relatie? Maak het bespreekbaar en verbeter zo de verbinding tussen beleid en uitvoering.

Sandra de Wit, rijksconsultant

Meer weten?

https://www.werkaanuitvoering.nl/

Bronnen:

• Werk aan Uitvoering Fase 1: Probleemanalyse, ABD Topconsult, 5 februari 2020, https://open.overheid.nl/documenten/ronl-aa8d6fc1-bda5-4359-bf3b-c24290e11b54/pdf
• Werk aan Uitvoering Fase 2: Handelingsperspectieven en samenvatting analyse, ABDTOPConsult, 3 juli 2020, https://open.overheid.nl/documenten/ronl-955b05ab-118c-4451-9445-d9159ff59297/pdf
• De belangentegenstelling voorbij, Theoretische inzichten en praktische aanbevelingen voor het organiseren van vertrouwen tussen beleid en uitvoering, Beschouwing in opdracht van het Ministerie van BZK, Thomas Schillemans, 2010
• De verbinding tussen beleid en uitvoering, Een onderzoek naar de verbinding tussen beleid en uitvoering van belastingen op gemeentelijk niveau, Anouk Kelder, Erasmus Universiteit, 30 juli 2021
• Van Thiel, S. (2020). Leren loslaten (1ste editie). Boom Lemma.
• Tips en tricks voor het organiseren van een gesprek over de samenwerking in de ambtelijke driehoek, Spoor 4 van WaU, juni 2023.

Voetnoten:

¹Werk aan Uitvoering Fase 1: Probleemanalyse, ABD Topconsult, 5 februari 2020, https://open.overheid.nl/documenten/ronl-aa8d6fc1-bda5-4359-bf3b-c24290e11b54/pdf

²Werk aan Uitvoering Fase 2: Handelingsperspectieven en samenvatting analyse, ABDTOPConsult, 3 juli 2020, https://open.overheid.nl/documenten/ronl-955b05ab-118c-4451-9445-d9159ff59297/pdf

³Tips en tricks voor het organiseren van een gesprek over de samenwerking in de ambtelijke driehoek, Spoor 4 van WaU, juni 2023, 75277_SZW_Tips+en+Tricks_v6.pdf

⁴De belangentegenstelling voorbij, Theoretische inzichten en praktische aanbevelingen voor het organiseren van vertrouwen tussen beleid en uitvoering, Beschouwing in opdracht van het Ministerie van BZK, Thomas Schillemans, 2010

⁵De verbinding tussen beleid en uitvoering, Een onderzoek naar de verbinding tussen beleid en uitvoering van belastingen op gemeentelijk niveau, Anouk Kelder, Erasmus Universiteit, 30 juli 2021

⁶De belangentegenstelling voorbij, Theoretische inzichten en praktische aanbevelingen voor het organiseren van vertrouwen tussen beleid en uitvoering, Beschouwing in opdracht van het Ministerie van BZK, Thomas Schillemans, 2010

⁷De verbinding tussen beleid en uitvoering, Een onderzoek naar de verbinding tussen beleid en uitvoering van belastingen op gemeentelijk niveau, Anouk Kelder, Erasmus Universiteit, 30 juli 2021

⁸De verbinding tussen beleid en uitvoering, Een onderzoek naar de verbinding tussen beleid en uitvoering van belastingen op gemeentelijk niveau, Anouk Kelder, Erasmus Universiteit, 30 juli 2021