Terugblik keukentafelsessie #9: Drie oplossingsrichtingen voor het gat tussen beleid en uitvoering

Nieuwsbericht | 03-07-2023 | 10:00

Tekst: Karina Meerman

De bibliotheek in Delft deelt het gebouw OPEN met het centrum voor de kunsten. Directeur-bestuurder Yuri Matteman opende de negende keukentafelsessie met het geluid van musicerende kinderen op de achtergrond. Bij hun IDO (Informatiepunt Digitale Overheid) ervaren ze bijna dagelijks het gat tussen beleid en uitvoering. Daar zien ze dat burgers verstrikt raken in het e-mailbeleid van de overheid. Even bellen of baliecontact zou uren tijd schelen in het afhandelen van vragen. 

Nathalie van Berkel, bestuurder van UWV, schoof voor de hele sessie aan als tafeldame. Zij zei dat de wetgeving onvoorstelbaar ingewikkeld en complex is geworden. “Om u een idee te geven: de werkloosheidwet (WW) is de eenvoudigste wet die UWV uitvoert. Wij moeten mensen 1 jaar intern opleiden voor zij helemaal begrijpen hoe die in elkaar zit.” Daarnaast is er te weinig tijd en aandacht om de organisatie zelf op orde te houden. Naast de bezuinigingen op de publieke dienstverlening (alles moest digitaal), is het lang praktijk geweest in het kabinet om politiek idee te hebben zonder gedachten over uitvoerbaarheid. UWV zegt tegenwoordig sneller nee tegen onuitvoerbaarheid en dat leidt tot dialoog over hoe het dan wel kan. Een dag eerder had UWV met SVB op de avond van de dienstverlening een gezamenlijke knelpuntenbrief met oplossingsrichtingen aangeboden aan minister van Gennip van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. De knelpuntenbrief is hier te lezen.

Iedereen wil vereenvoudigen maar het is niet eenvoudig om dat voor elkaar te krijgen. Zou standaardisatie een oplossing zijn? 

Standaardisatie: ga samenwerken en sluit aan bij wat er al is

Tafelgasten ronde 1: Larissa Zegveld (voorzitter Forum Standaardisatie), Ronald Ossendrijver (enterprise architect Politie Nederland), Simone Kortekaas (KB nationale bibliotheek strategisch adviseur duurzame toegang)

Bibliotheken zijn sinds de middeleeuwen gewend samen te werken, zei Kortekaas. Zij doen dat met elkaar en in de keten, nationaal en internationaal. Het ISBN (Internationaal Standaard Boeknummer) is een van de hoogtepunten. Boekwinkels, uitgeverijen, lezers en wetenschappers: iedereen maakt er gebruik van. Toen rond de eeuwwisseling de informatiestromen sterker werden, zocht de keten naar nieuwe standaarden om ordening aan te brengen.

Die eeuwenoude traditie van samenwerking door ordening aan te brengen staat haaks op de beginselen van de overheid. Zegveld zag dat de overheid elk beleid opnieuw begint, terwijl ze ook zou kunnen aansluiten op wat er al is. Dat kan een hoop tijd en gedoe schelen. Bijvoorbeeld, de bijstandsuitkering met bijbehorende regelingen heeft een andere correctietermijn dan de meeste toeslagen (een maand, vier weken, een kwartaal). “Standaardisatie is geen populair onderwerp,” zei Van Berkel. “Ze wordt afgedaan als technisch en dat is niet voor bestuurders.” Standaarden zijn voor anderen om zich aan te houden, vindt de Nederlander. Maar wellicht heeft hij het gemeenschappelijk doel niet duidelijk voor ogen. Zuurmond: “Ik rijd liever links, maar toch ga ik elke ochtend weer rechts rijden, hoe uniek ik ook ben.”

Bij de politie ziet Ossendrijver in de praktijk veel wil om samen te werken. De wens voor standaarden staat nooit ter discussie, maar mensen hebben het te druk de tent draaiende te houden. “Te druk met het dringende om het belangrijke te doen,” opperde Zuurmond. Toch zal die tijd gevonden moeten worden zei Zegveld. “We lopen ons als ambtenaren het vuur uit de sloffen maar toch geven we de burger niet de hulp die hij nodig heeft.”

Wetgevingstechniek en -technologie: dicht(er) bij de uitvoering

Tafelgasten ronde 2: Barbera Veltkamp (Coördinerend wetgevingsjurist, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties), Stan Basten (Plv.directeur/afdelingshoofd Beleid, Politiek & Strategie DG Toeslagen, Ministerie van Financiën), Won van Deursen (Business analist, Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND)) en Ivar Timmer (Lector Legal management & Technology, Hogeschool van Amsterdam)

Veltkamp legde uit hoe wetgeving vroegtijdig bij het ontwerpen van wetgeving mensen van de uitvoering probeert te betrekken. In multidisciplinaire sessies werken zij nu sinds kort aan het ontleden van bepaalde wetgeving volgens de methode FLINT: wat wordt hier bedoeld, hoe weten we dat, wie moet wat doen? Vervolgens worden casussen (werkprocessen) naast die wetgeving gelegd en onderzocht of de regel uitpakt zoals die werd bedoeld of moet worden bijgesteld. Gedurende het proces werd duidelijk dat de uitvoering ‘fouten’ in de wetgeving corrigeert in de praktijk. “Dan moet je als wetgever open staan voor het aanpassen van die wetgeving,” zei Veltkamp. Dat zag zij nog onvoldoende terug. Als reden geeft de wetgever onder andere de hoeveelheid tijd die het kost om wetgeving aan te passen (dit kan jaren duren). Zuurmond: “Maar wat je aan de voorkant aan tijd verliest, win je toch aan de achterkant?”

Invoeringstoets

Als de IND één wens mocht doen wat betreft wetgeving, dan is het een einde aan synoniemen. Deursen: “Interpretatie van wat waarschijnlijk wordt bedoeld kost ontzettend veel tijd.” Basten had zijn eigen wetgeving ooit gevolgd tot aan de uitvoering en veel geleerd over dat proces. Met name dat zich een valscherm bevindt tussen beleid en uitvoering.  Toch was hij optimistisch, hij had goede hoop voor de invoeringstoets. In feite was hij het eens met alle voorgaande sprekers: “Laat beleid en uitvoering vanaf het begin met elkaar optrekken en samen kijken naar wat er als is en wat al kan.”

Details

Veltkamp ging nog in over de toenemende complexiteit van de wetgeving, mede veroorzaakt door de toenemende hoeveelheid details in de tekst van de wetgeving. Voorheen was er meer vertrouwen dat wetgeving binnen de kaders goed zou worden uitgevoerd. Van Berkel herkende dit. Ook zij is fan van de invoeringstoets. 

In Nederland zijn we eraan gewend dat alles is geregeld en ook vastgelegd is in de wet als recht. De vraag is of dat zo moet blijven. Kunnen we niet beter afspreken dat fouten af en toe gemaakt worden en dat we die dan bespreken, in plaats van alles vast te leggen? 

Timmer hoopte dat opleidingen bestuurskunde en bestuursrecht aandacht gaan besteden aan digitalisering in en van de uitvoering. Alle professionals die aan de uitvoering raken moeten snappen dat de regels vertaald moeten worden naar die praktijk waarin zo veel is gedigitaliseerd. Vertaalslag van bestaande wetgeving naar digitale uitvoering, daar is nog een wereld te winnen. 

Multidisciplinaire samenwerking: verdiep je eens in de ander

Tafelgasten ronde 3: Matthijs van Kempen (regelanalist Belastingdienst), Annemieke Toersen (senior beleidsadviseur Forum Standaardisatie), Hugo Aalders (directeur dienstverlening Sociale Verzekeringsbank (SVB). 

In de coronacrisis bleken beleid, wetgeving en uitvoering elkaar prima te kunnen vinden voor een aantal regelingen, zei Aalders. Hij vroeg zich af of die formule vaker toegepast kon worden. Misschien kunnen we beginnen met het willen begrijpen van de elkaars vakgebied en perspectief. Individuele (kafkaëske) casuïstiek uit de praktijk kan een prima aanknopingspunt zijn voor gesprekken met beleidsmakers, uitvoerders, juristen en bestuurders. Wat werkt wel, wat werkt niet? Zo is (na 7 jaar) de kostendelersnorm in de Nabestaandenwet aangepast naar 27 jaar. Dat is nu een constructieve oplossing in plaats van een quick fix. Als Aalders alles kon wensen zou hij graag standaardisatie zien van de begrippen echtparen, huishouden, inkomen en vermogen. 

De zorg kent multidisciplinaire overleggen met artsen, fysiotherapeuten en thuiszorg. Koersen: “Informatie van de een kan bijvoorbeeld tot een betere medicatiekoers leiden voor de patiënt. Zie Forum Standaardisatie als de fysiotherapeut die adviseert vanaf de zijlijn en zo invloed heeft in het traject.” Van Kempen zag samenwerking niet als een keten maar als een cirkel. “Multidisciplinair samenwerken helpt om meer voelsprieten te hebben en meer begrip voor wat andere mensen doen. Dan kun je samen betere dienstverlening maken.” Hij hoopt dat het voor alle publieke dienstverleners in de uitvoering mogelijk werd een signaal af te geven, zoals UWV en SVB de avond ervoor hadden gedaan. 

Het verstandige midden

Zuurmond denkt dat we op een omslagpunt zitten naar samenwerken aan publieke dienstverlening op gelijkwaardige basis. Van Berkel was het daarmee eens, maar ze had wel een zorg. “We vinden het als mensen heerlijk om de pendule helemaal door te laten slaan naar de ene kant en te zeggen oh, dat is helemaal niet goed. We slaan door, het moet anders. En dan slaan we door naar de andere kant. Laten we leren van het verleden en het verstandige midden vinden.” 

Minder administratie

Aalders zei dat de gemiddelde professional 37 minuten per dag nodig heeft om de informatie te vinden die hij nodig heeft om zijn werk te doen. In de uitvoeringspraktijk van de SVB bleek dat 93 minuten per dag te zijn. “Als we alle administratieve handelingen die niet nodig zijn uit het proces halen, komt er een berg tijd vrij.” Van Kempen herkende het van de Belastingtelefoon, waar medewerkers meerdere systemen (en beeldschermen) moeten raadplegen om mensen te kunnen helpen. Zijn wens: “De dingen eenvoudiger maken aan de beleidskant, minder vastleggen in regels, betere zoekfunctionaliteit, harmoniseren en standaardiseren. In wat een mooie wereld zouden we dan leven.” 

iBestuur organiseert samen met de maatschappelijke coalitie Over Informatie Gesproken een reeks keukentafelsessies met Regeringscommissaris Informatiehuishouding Arre Zuurmond. De keukentafelsessies gaan door tot in het voorjaar van 2023, vanuit verschillende bibliotheken in het land.