De blik écht verleggen naar de samenleving
Gaat het een Haagse beleidsambtenaar om het dienen van de samenleving of toch de minister? Affaires zoals rond de kinderopvangtoeslag en de compensatie van aardbevingsslachtoffers hebben hun sporen nagelaten bij de burgers, en vragen om zelfreflectie van de overheid. In haar hoofdlijnenbrief1 stelt de nieuwe minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) Hanke Bruins Slot: ’Een belangrijke ambitie in het coalitieakkoord is de versterking van de overheid met oog voor de menselijke maat, waarmee het vertrouwen van Nederlanders in de politiek en de overheid hersteld kan worden. Een overheid die mensen vooropstelt’. Hiermee verlegt zij, namens de overheid, de blik naar de samenleving, de burgers van Nederland en de maatschappelijke opgaven die zich voordoen.
Ga terug naar de vorige pagina (Opgavegericht werken)
Verderop in de brief schrijft Bruins Slot over de noodzaak van een goed functionerende Rijksoverheid: 'De overheid is ook een complex geheel, waar ambtenaren en organisaties in toenemende mate (want dat vragen de opgaven) met elkaar over grenzen heen moeten samenwerken. Dat vraagt om een kwalitatief hoogstaande rijksdienst met sterke verbindingen, niet in de laatste plaats tussen beleid en uitvoering’. Deze verbinding (of misschien beter: de verhouding) tussen beleid en uitvoering vormt al jaren een kiezel in de schoen van de overheid. Waar ooit de uitvoering in de ambtelijke hiërarchie echt ónder beleid viel (het denken prevaleerde boven het doen, het hoofd boven de handjes), zijn in actuele besturingsmodellen beleid en uitvoering als gelijkwaardig te beschouwen. In de praktijk wordt dit echter nog niet in de volle breedte beleefd, ook niet na pogingen om de uitvoering te emanciperen. En dat is relevant omdat in de regel de uitvoering dichtbij de burgers staat en het beleid zich meer richt op de bewindspersonen.
De timing kon dan ook niet veel beter toen de organisatieadviseurs en interimmanagers van Rijksconsultants2, vrijwel gelijk met het verschijnen van de hoofdlijnenbrief van Bruins Slot, een themabijeenkomst hielden met Sandra van Thiel als gastspreker. Van Thiel, hoogleraar publiek management in Rotterdam en Nijmegen, doet bestuurskundig onderzoek naar de relatie tussen beleid en uitvoering. Gesteund door een eigen inleiding daagde Van Thiel de online aanwezige rijksconsultants uit tot het doen van aanbevelingen aan de minister. Van een dergelijke groep mensen, werkzaam in alle hoeken van de Rijksoverheid en altijd bereid zich uit te spreken, mag je verwachten dat het gesprek, hoewel onder meer gevoerd in subgroepen, alle kanten opgaat. Toch volgt hieronder een poging om rode draden te vinden die wij de minister als aanbeveling mee willen geven vanuit onze interimmanagement- en adviespraktijk.
Publieke dienstverlening en beleid
Kies je woorden zorgvuldig
Om te beginnen: stop met termen als ‘de uitvoering’ en ‘uitvoeringsorganisaties’. Woorden creëren werelden en, als de overheid mensen vooropstelt, is het nodig om weg te bewegen van het idee dat in het land wordt uitgevoerd wat in Den Haag bedacht wordt. Spreek van ‘publieke dienstverleners’ en ga mee op de al gaande beweging die eerder leidde tot het Netwerk Publieke Dienstverleners. In
de publieke dienstverlening manifesteert zich de overheid die mensen vooropstelt. Het samenspel tussen burgers en publieke dienstverleners vormt de levende praktijk die als startpunt van het denken kan worden gezien. Daarbij is het aan de bewindspersonen en hun beleidsambtenaren om te reflecteren en bij te sturen. Of in andere woorden: bij een overheid die mensen vooropstelt, staat de leefwereld centraal, doet de systeemwereld dienst als afbeelding daarvan en wordt de illusie van een vanuit die systeemwereld maakbare samenleving losgelaten.
Loslaten en stewardship
De term ‘loslaten’ wordt door Van Thiel als cruciale opdracht gezien voor beleidsambtenaren in relatie tot publieke dienstverleners. Ze maakt de vergelijking met de opdracht die ouders hebben om hun kinderen los te laten wanneer zij het huis verlaten om op kamers te gaan. Aan de hand van de term stewardship beschrijft ze, in tegenstelling tot een principaal/agent-relatie, een eigenstandige positie van de publieke dienstverlener. Deze dienstverlener is niet langer afhankelijk van één beleidsdirectie, maar kan voor meerdere opdrachtgevers werk verrichten. De dienstverlener bepaalt zelf met wie ze in zee gaat. Voor beleidsambtenaren betekent dit dat zij, naast beleidsontwikkeling, het al eerdergenoemde verleggen van de blik en het loslaten, zich ook te bekwamen hebben in goed opdrachtgeverschap.
Echt contact
Een andere opdracht voor beleidsambtenaren, op weg naar een overheid die mensen vooropstelt, is om daadwerkelijk in contact te treden met burgers. Op veel plekken wordt al gewerkt met burgerfora, burgerpanels en met spiegelgroepen met ervaringsdeskundigen. Wat hier wel en niet goed werkt wordt bijgehouden door programma’s als Mens Centraal en Grenzeloos Samenwerken. Beleidsambtenaren krijgen op deze manier beter zicht op en in de leefwereld.
Menselijke maat
Daarnaast is het van belang dat publieke dienstverleners goed de ruimte krijgen om de menselijke maat te hanteren. Deze ruimte wordt niet zelden ingeperkt door wet- en regelgeving, beleidskaders en/of de inrichting van processen en systemen. Het idee hierachter is het – op zich terechte – streven naar rechtsgelijkheid en efficiency. Het dichttimmeren van de handelingsruimte van publieke dienstverleners heeft echter bijgedragen aan de affaires waar we als overheid en samenleving nu mee te maken hebben. Actueel komt daar een arrest van de Hoge Raad bij, die een streep zet door de manier waarop de Rijksoverheid belasting heft op het vermogen van spaarders en beleggers. Het streven naar rechtsgelijkheid en efficiency kan leiden tot ongekend onrecht en de noodzaak tot herstel- en compensatie-operaties van ongekende omvang.
Vertrouwen en/in vakmanschap
De vraag komt hiermee aan de orde of je niet beter méér kunt gaan vertrouwen op ambtelijk vakmanschap en handelingsruimte, in de publieke dienstverlening zowel als in beleidsprocessen. Vanuit een gelijkwaardige, waarderende en lerende grondhouding in plaats van elkaar te beleren en te oordelen. Waarbij het contact ook bínnen de overheid directer is en over minder schijven loopt, en de vermaledijde ‘bontkraag’ niet langer de ambtelijke top de blik op de leefwereld bemoeilijkt. Waar kwaliteit en publieke waarde boven snelheid kunnen gaan, waar reflectie een plaats heeft en de lange termijn een rol speelt naast de waan van alledag.
Parlement en media
Het verleggen van de blik naar de samenleving gaat hand-in-hand met het herontwikkelen van de verhouding tussen publieke dienstverleners en beleidsambtenaren. Dat is nodig voor de door Bruins Slot verlangde goed functionerende Rijksoverheid. En tegelijkertijd is het niet voldoende. De overheid maakt integraal deel uit van de samenleving waar begrippen als vertrouwen, waardering en reflectie het in de traditionele en vooral sociale media vaak moeten afleggen tegen het zoeken van misstanden en het creëren van ophef. En waar polarisatie wordt aangewakkerd door een verruwend debatklimaat in het parlement.
Bruins Slot wijst in dit verband op het aangekondigde onderzoek naar ‘de ontwikkeling van radicalisering en polarisatie in de samenleving en de effecten hiervan op het democratisch proces’. Er is de regering veel aan gelegen om een situatie te creëren waarin het vertrouwen van Nederlanders in de politiek en de overheid hersteld kan worden. Wanneer alle partijen dan onder de loep worden genomen, zou het ook aan de Tweede Kamer zijn om zelf in de spiegel te kijken. De sterke incident/regel-reflex trekt veel overheidsaandacht naar de politiek, ten koste van aandacht voor de mensen in de samenleving. De met deze reflex gepaard gaande hijgerigheid bemoeilijkt daarnaast de relatieve rust om op de lange termijn te sturen. En hoe zit het met de nieuwe bestuurscultuur?
Terug naar die goed functionerende Rijksoverheid die mensen vooropstelt, daarin zien we ook als Rijksconsultants een rol voor onszelf weggelegd. Onze bijdrage zit vooral in het begeleiden van overheidsorganisaties op deze koers, door te adviseren, te reflecteren en desgevraagd tijdelijk managementposities in te nemen. Over organisaties heen begeleiden we de samenwerking rond maatschappelijke opgaven, van het advies over sturingsprincipes tot het helpen werken met wicked problems, complexiteit en organisatiedynamieken. Die goed functionerende overheid begint bij ieder van onszelf.
Geschreven door: Peter van der Werff (Rijksconsultants)
1Kenmerk 2022-0000044215
2Rijksconsultants is een (binnen BZK gepositioneerde) dienstverlener voor de Rijksoverheid